《无锡市业主大会和业主委员会活动指导规则》政策解读

　　无锡市住房和城乡建设局

　　一、政策出台依据

　　为进一步贯彻落实《江苏省物业管理条例》《无锡市物业管理条例》，加强配套政策的制定和完善，解决全市业主大会和业主委员会实际矛盾，市住房城乡建设局经多方调研，并向社会公开征求意见，借鉴了先进城市的经验做法，在起草过程中，和市法制办共协商了规则的条款内容，经市政府第42次政府常务会议审议通过，以锡政办发[2019]17号文发布实施。

　　二、《指导规则》政策解读

　　(一)明确管理职责。

　　《指导规则》明确了三级管理职责：

　　市物业管理行政主管部门负责全市政策宏观指导和监督；

　　市（县）、区物业管理行政主管部门负责本辖区具体的指导和监督；

　　街道办事处（镇）负责业主大会、业主委员会的成立、日常运作和换届选举具体指导和监督；会同物业管理行政主管部门调处业主、业主委员会与物业服务企业，业主与业主委员会之间的纠纷。社区居（村）委职责是协助街道办事处（镇）做好相关工作。

　　（二）明确建立联席会议制度的协调机制。

　　《指导规则》明确有下列情况之一的，应当召开联席会议：

　　 （一）业主委员会不依法履行职责的；

　　 （二）业主委员会选举、换届过程中出现问题的；

　　 （三）履行物业服务合同中出现重大问题的；

　　 （四）提前终止物业服务合同的；

　　 （五）物业服务企业退出和交接过程中出现问题的；

　　 （六）需要协调解决其他物业管理问题的。

　　联席会议由街道办事处（镇人民政府）会同市（县）、区物业管理行政主管部门召集，社区居（村）民委员会、公安派出所、业主委员会、物业服务企业、建设单位等派员参加，必要时可以邀请综合治理、信访、司法行政、基层法院、仲裁机构等单位参加。

　　（三）明确业主在物业管理活动中的权利和义务。

　　《指导规则》明确了业主的定义，以及进一步明确了业主在物业管理活动中享有哪些权利和义务（第九条、第十条）。

　　（四）明确业主大会决定的事项。

　　业主大会是物业管理区域内业主共同决策的最高权力机构，《指导规则》详细的明确了十三项事项应由全体业主共同决定（见第十五条）。其中“决定依法改建、重建建筑物及其附属设施； 决定专项维修资金筹集使用、管理事项”这两项应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。

　　（五）明确《管理规约》、《议事规则》的重要内容。

　　《管理规约》、《议事规则》是物业管理区域内重要的契约文件，是经全体业主共同决定并达到法定条件生效的，全体业主共同遵守的。

　　《管理规约》主要约定了物业管理区域内的业主应共同遵守管理规定，包括业主应履行的义务和享有的权力，及承担的责任。

　　《议事规则》主要约定了业主大会召开的形式、方式，业主委员会产生条件、选举及换届的办法，业主大会、业主委员会活动的经费规定，公共收益的使用规定等。

　　（六）首次业主大会的召开条件及程序。

　　《指导规则》明确了首次业主大会召开的条件、申请、程序。

　　1、申请条件：物业管理区域内房屋出售并交付使用的建筑面积达到50%以上的；或物业管理区域内业主已入住户数的比例达到50%以上的。上述条件符合之一即可申请。

　　建筑面积达到50%以上是指已交付使用的房屋专有部分的建筑面积占整个物业管理区域的专有部分房屋建筑面积的50%。如果是分期开发建设的，整个物业管理区域应当按项目总体开发建设区域计算。

　　2、申请手续：建设单位或者10人以上的业主公开联名向街道提出筹备业主大会书面申请。

　　3、筹备及经费：《指导规则》明确由街道负责筹备，经费由建设单位承担。

　　4、筹备程序：《指导规则》第二十一条详细明确了筹备程序。

　　5、筹备工作原则及工作内容：《指导规则》对筹备工作作出了原则规定，对筹备工作作出了详细的内容规定。其中《指导规则》第二十三条“（四）确定筹备组业主成员是否需要回避业主委员会候选人的选举；如需回避的，则增补筹备组成员”条款的解释：为防止业主先当选为筹备组成员，又可能成为业主委员会候选人人选，从而造成因筹备工作中对候选条件先参与制定规则再利用规则参选而产生对己选举有利的可能，为确保公正，筹备组因事先对这一原则作出规定，即如果筹备组中的业主在后续中作为业主委员会候选人了，应考虑其退出筹备组，以示公平原则。

　　6、首次业主大会会议内容包括哪些？

　　《指导规则》明确了首次业主大会应包括三个内容：（一）表决通过管理规约、业主大会议事规则；（二）选举产生业主委员会委员、候补委员；（三）其他需要业主大会会议表决通过的事项。特别是前两项，前两项无法产生，首次业主大会均会导致失败。

　　7、首次大会召开的时间延期了怎么办？

　　《指导规则》明确筹备组应当自成立之日起90日内组织召开首次业主大会会议。因特殊原因超过90日仍未召开首次业主大会的，经街道办事处（镇人民政府）确认后可以适当延长时间，但延长时间不宜超过30日。

　　超过期限，且未得到街道办事处（镇人民政府）确认的，街道办事处（镇人民政府）应当及时予以指导和协调，并确定是否需要继续召开业主大会。经确定无法继续召开的，由街道办事处（镇人民政府）公告首次业主大会筹备组解散。

　　（七）业主委员会人选在选举中人数不够如何处理。

　　在实际操作中，往往会存在业主委员会人数在选举时达不到预定人数，《指导规则》在第二十六、二十七条作出了规定。

　　（八）业主大会会议的召开程序。

　　1、业主大会会议召开的法定条件。《指导规则》第三十条明确了“业主大会会议应当有物业管理区域内专有部分占建筑总面积50%以上的业主且占总人数50%以上的业主参加”，如果参加的人数和面积达不到上述条件的，即召开失败，只有满足“双过半”的要求，才算召开成功。

　　2、可以委托他人参加业主大会。《指导规则》第三十一条明确委托家庭成员以外的人参加业主大会会议的，应当出具书面委托书，载明本次参加业主大会所委托的事项、委托权限和期限，由业主本人签字，并由委托人转交业主大会。

　　3、业主代表如何参加业主大会。《指导规则》第三十四条明确采用业主大会代表形式召开业主大会，业主代表应当在参加业主大会会议前15日内，就会议拟表决的事项书面征求其所代表的业主的意见；表决意见经业主本人签字后，由业主代表向业主大会会议呈交。

　　本条释义在于《物权法》原则规定基于共同管理权的表决是需要全体业主共同决定的，业主代表不能简单的以个人意愿来代替所代表的业主意愿，不然形成了“被代表”，无法体现业主共同决定的原则。

　　4、业主大会会议召开的程序。《指导规则》第三十五条详细的规定了业主大会会议召开的程序，包括召开时间、地点、表决方式、表决议题、表决票的发放和回收方式，这些内容应事先告知业主并征求意见，并报街道、社区，以防止突击召开、临时召开。此外，表决结果、形成的表决意见应进行公示，并报街道、社区。

　　5、业主参加业主大会会议的确认。《指导规则》第三十七条规定业主参加业主大会会议的确认方式，

　　6、业主投票权及专有部分面积的确认。 《指导规则》规定：

　　业主大会确定业主投票权数，按照下列方法认定专有部分面积和建筑物总面积：（一）专有部分面积按照不动产登记簿记载的面积计算；尚未进行登记的，暂按测绘机构的实测面积计算；尚未进行实测的，暂按房屋买卖合同记载的面积计算；（二）建筑物总面积，按照前项的统计总和计算。

　　业主大会确定业主投票权数，按照下列方法认定业主人数和总人数：（一）业主人数，按照专有部分的数量计算，一个专有部分按一人计算；但建设单位尚未出售和虽已出售但尚未交付的部分，以及同一买受人拥有一个以上专有部分的，按一人计算；（二）总人数，按照前项的统计总和计算。

　　7、特殊票权的确认。对于一些特殊票权的确认，《指导规则》规定了“一个专有部分面积有两个以上所有权人的，应当推选一人行使表决权，但共有人所代表的业主人数为一人。业主为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，由其法定监护人行使投票权。业主为法人或者其他组织的，由其法定代表人行使投票权。”

　　8、未表决票计入多数票的解释。为提高业主参与积极性，《指导规则》明确“业主大会的表决票选项应当明确为赞成和不赞成两项。未参与表决的业主，其投票权数是否可以计入已表决的多数票，由业主大会议事规则规定。但不适用首次业主大会会议的表决，也不适用于业主委员会委员的选举。”本条中关于未参与表决的票数计入已表决的多数票原则，明确了不得适用于首次业主大会；同时也明确了不得适用于业主委员会的选举，包括换届选举。

　　9、业主大会会议监督和指导。为加强对业主大会会议的监督和指导，《指导规则》第四十三条规定“召开业主大会会议时，应当邀请街道办事处（镇人民政府）、社区居（村）民委员会参加。街道办事处（镇人民政府）、社区居（村）民委员会应当派员对业主大会会议进行指导、监督。”

　　10、业主大会会议的形式。业主大会会议分为定期会议和临时会议。业主大会定期会议按照业主大会议事规则的规定由业主委员会组织召开，每年至少召开一次，听取业主委员会年度工作报告，表决需要提交业主大会审议的事项。

　　11、临时业主大会召开的条件。《指导规则》第四十六条列出了四种情形应召开临时业主大会会议。为解决小区突发应急的稳定事件，《指导规则》还明确了街道（镇）或者社区居（村）民委员会根据实际情况认为需要召开临时会议并向业主委员会发出书面提议。

　　（九）业主委员会的规定。

　　1、业主委员会的人数及从符合条件。明确了业主委员会委员由5到11人的单数组成，并特别明确了业主委员会委员应遵守业主大会议事规则、管理规约，模范履行业主义务，热心公益事业，责任心强，公正廉洁。其中模范履行业主义务应包括按合同规定缴纳物业服务费，而非久欠费用，凡是经催缴仍未缴，但为了业主委员会选举而缴清费用的，应对其模范履行义务的行为进行调查。

　　2、不适宜作为业主委员会委员候补人选的情形。为选出公正廉洁、热心公益的业主委员会人选，《指导规则》第四十八条明确了十种情形不宜作为候选人人选。

　　3、倡导党员及有专长的业主担选业主委员会委员。为发挥基层党建引领作用，《指导规则》也明确规定：引导和支持业主中的党员、“两代表一委员”，以及具有财务、法律、工程、环境等专长的业主积极参选业主委员会委员。鼓励符合条件的社区（村）“两委”班子成员，通过法定程序进入业主委员会，有条件的可以兼任业主委员会主任。

　　4、业主委员会的分工。《指导规则》第五十三条规定了首届或者换届后的业主委员会应当自选举之日起7日内，由街道办事处（镇人民政府）组织召开第一次会议，推选产生业主委员会主任、副主任，确定其他委员分工。

　　5、业主委员会的职责。为规范业主委员会活动，《指导规则》第五十四条明确了业主委员会的职责。本条释义明确了，业主委员会是物业管理区域内的执行机构，而非表决机构。

　　6、业主委员会应向业主公开的事项。为规范、透明业主委员会工作，《指导规则》明确了业主委员会应向业主公布相关资料和情况。

　　7、业主委员会的备案程序。业主委员会实行双备案制度，向所在街道、所在区物业主管部门备案，《指导规则》第五十六条进行了明确规定。

　　8、业主委员会会议制度。《指导规则》第三章第三节详细规范了业主委员会会议制度。特别是第六十三条“业主委员会会议涉及提请业主大会讨论事项的，应当于会议召开7日前，在物业管理区域内显著位置公告会议内容和议程，听取业主和物业使用人的建议和意见，并告知街道办事处（镇人民政府）和社区居（村）民委员会”，主要是规范业主大会召开前的准备工作。

　　9、业主委员会定期报告制度。《指导规则》第六十五条规定：“业主委员会应当根据业主大会议事规则，每年定期通过公告等形式向全体业主报告上一年度工作情况，并通报街道办事处（镇人民政府）、社区居（村）民委员会。业主有权就涉及自身利益的事项向业主委员会提出询问，业主委员会应当予以答复。”

　　10、业主委员会委员资格自行终止。《指导规则》第六十七条规定：

　　业主委员会委员、候补委员有下列情形之一的，其业主委员会委员、候补委员资格自行终止：（一）因物业转让、灭失等原因不再是本物业管理区域内业主的；（二）丧失民事行为能力或者因疾病等原因无法履行职责的；（三）住宅项目，连续一年以上不在本物业管理区域内居住的；（四）以书面形式向业主大会或者业主委员会提出辞职的；（五）法律、法规以及管理规约、业主大会议事规则规定的其他情形。

　　11、业主委员会委员资格的罢免。《指导规则》第六十八条明确规定了罢免业主委员会委员的情形。并将“鼓动或者煽动其他业主不缴纳物业服务相关费用等严重影响物业管理区域安定和公共秩序的行为”作为罢免情形之一。

　　12、业主委员会的重选。《指导规则》第七十二条明确规定出现以下情形的，街道办事处（镇人民政府）应当组织重选：

　　（一）业主委员会任期未到，但经业主大会临时会议依法撤消的；

　　（二）业主委员会人数因辞职、终止资格等原因，候补递补后人员不足规定总数1/2，业主委员会依法停止工作的；

　　（三）业主委员会未正常履行职责达到半年以上，经街道办事处（镇人民政府）督促其履职仍未履职的；

　　（四）物业服务合同期满前3个月，业主委员会未组织召开业主大会确定续聘或者重新选聘物业服务企业，经街道办事处（镇人民政府）督促其限期召开，逾期仍未召开，导致物业管理区域无人管理的；

　　（五）管理规约、议事规则规定的其他情形。

　　13、业主委员会的换届选举。业主委员会成立后，出现下列情况应当启动换届选举：（一）业主委员会自然任期届满前3个月；（二）管理规约、议事规则规定的其他情形。

　　换届选举工作由街道组织实施。《指导规则》规定：街道办事处（镇人民政府）应当按照规定成立换届工作筹备组。换届工作筹备组不需要建设单位参加，其他成员参照首次业主大会筹备组产生。换届工作筹备组应当按照规定组织新一届业主委员会选举。

　　14、业主委员会工作经费及经营性收益管理。《指导规则》第三章第六节详细规定了业主委员会的工作经费使用规定，及经营性收益的管理规定。

　　15、换届审计。《指导规则》第八十二条规定：新一届业主委员会应当对上一届业主委员会的工作经费和经营性收益收支等情况进行审核。审核时可以邀请街道办事处（镇人民政府）或者社区居（村）民委员会进行核查，也可以委托第三方进行审计。审核结果应当在物业管理区域内显著位置公示。

　　16、选聘、续聘物业服务企业。业主委员会应当在业主大会成立后3个月内，或者物业服务合同期满前3个月，组织召开业主大会，根据业主大会议事规则来确定续聘或者重新选聘物业服务企业。业主大会决定续聘的，业主委员会应当在物业服务合同期限届满1个月前与物业服务企业续签物业服务合同。业主大会决定重新选聘物业企业的，应当确定选聘的方式、方案。

　　前期物业管理期间，业主大会成立后，业主大会应首先就是否续聘前期物业服务企业作出决定。

　　17、选聘物业服务企业的方式。《指导规则》第八十四、八十五条明确了说选聘物业服务企业的方式。此两条均明确了系由业主大会来决定，而非业主委员会来决定选聘方式 。

　　18、业主自行管理。对于业主自行管理的方式，指导规则也进行了详细规定，特别是以下事项应由全体业主表决：（一）自行管理的执行机构（业主委员会）和负责人；（二）自行管理的内容、标准、费用和期限；（三）电梯、消防、监控安防等涉及人身、财产安全以及其他有特定要求的设施设备，委托专业机构进行维修和养护的方案；（四）其他有关自行管理的内容。并报街道备案。

　　（十）指导监督。

　　1、职能部门和属地政府的指导监督。《指导规则》明确市（县）、区物业管理行政主管部门和街道办事处（镇）应当积极开展物业管理政策法规的宣传和教育活动，对业主大会筹备和召开、业主委员会选举和换届、物业服务企业续聘和选聘等工作加强指导监督。

　　街道办事处（镇人民政府）应当就首次业主大会筹备组成员、业主委员会候选人等人选产生办法依法加强指导，组织好上述人员的推荐工作；并对管理规约、业主大会议事规则等重要文件草案加强指导监督。

　　2、业主委员会、委员的赔偿责任。《指导规则》明确：业主委员会委员、候补委员擅自以业主委员会的名义开展活动，给业主或者他人造成损失的，由本人承担赔偿责任。

　　 业主委员会违反法规或者超越职权作出的决定，给业主或者他人造成损失的，由签字同意该决定的业主委员会委员共同承担赔偿责任。

　　 业主委员会经业主大会授权或者同意作出的决定，造成业主或者他人经济损失的，由全体业主共同承担赔偿责任。

　　3、撤销决定。业主大会、业主委员会作出的决定违反法律法规的，市（县）、区物业管理行政主管部门应当会同街道办事处（镇人民政府）责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。

　　4、冒用业主大会名义从事业主大会活动的。业主不得擅自以业主大会或者业主委员会的名义从事活动。业主擅自以业主大会或者业主委员会的名义从事违反法律法规的活动，给业主或他人造成损失的，由本人承担赔偿责任。

　　5、拒不召开业主大会的。《指导规则》对拒不召开业主大会行为作出了规定：业主委员会未按照规定组织召开业主大会会议的，业主可以向街道办事处（镇人民政府）申请责令其限期召开；逾期仍未组织召开的，由街道办事处（镇人民政府）和市（县）、区物业管理行政主管部门指导、协助社区居（村）民委员会组织召开。